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Projet de loi relatif au développement et à la solidarité internationale

MAE
Publié le 10.01.2014

Les députés ont adopté dans la nuit du lundi 10 au mardi 11 février le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale. Ce texte de 10 articles est accompagné d'un rapport qui fixe les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale de l'Etat.

Notons, parmi les modifications par rapport au texte présenté par le gouvernement, une reformulation des exigences relatives aux accords de coopération et aux engagements financiers liés (article 9, point 3) ainsi que la reconnaissance du rôle des entreprises qui ' participent à la politique de développement et de solidarité internationale' (article 5bis) et la nécessité de développer les échanges fondés sur le commerce équitable (article 5ter).

Analyse de l'Agence Coop Déc Conseil

Le 10 février dernier l’Assemblée Nationale a adopté en première lecture la loi de programmation sur l’aide au développement qui intègre un article sur l’action extérieure des collectivités locales.

Cette évolution est présentée comme la suite logique des rapports Laignel (2013) et Peyronnet (2012) appelant à une modernisation de la coopération décentralisée. le texte transmis au Sénat le 12 février est le suivant :

I. – L’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 1115-1. – Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire. À cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des autorités locales étrangères.

« Ces conventions autorisent les actions envisagées et précisent leur objet. Les délibérations adoptées à cet effet précisent le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’État dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables. »

III (nouveau). – Les actions d’aide au développement que mettent en œuvre les collectivités territoriales s’inscrivent dans le cadre des priorités, des objectifs et des principes de la politique de développement et de solidarité internationale de la France énoncés à la présente loi. Aux fins de complémentarité et de cohérence, la Commission nationale de la coopération décentralisée promeut la meilleure coordination entre l’État et les collectivités territoriales.

Le premier constat qui peut être réalisé est que cette modernisation n’est vraiment que partielle :

-d’une part, malgré un changement de terme (AECT) en plaçant cet article dans la loi sur l’Aide au développement, le gouvernement déconstruit tout le travail qui est mené par les collectivités depuis plusieurs années pour sortir l’action internationale des collectivités, de la relation à l’Afrique (ce qui est induit dans les esprits par le mot « coopération ») pour promouvoir une co-construction, entre collectivités du monde, et avec les autres acteurs, de réponses internationales aux problèmes globaux de développement local durable.

-d’autre part, en remontant l’expression « dans le respect des engagements internationaux de la France » en début d’article (alors qu’il n’était qu’à la fin de ce texte en 1992), la volonté d’assurer une coordination derrière les décisions de l’État est ici manifeste (ce qui s’illustre aussi par le terme de « diplomatie démultipliée »). Ceci, malgré le fait que les « engagements internationaux » soient distincts de la « politique étrangère », laisse planer sur l’engagement des collectivités, une volonté d’encadrement.

Toutefois, cette loi pourra satisfaire dans un premier temps les collectivités par trois avancées majeures fruits notamment de la discussion parlementaire :

-l’action extérieure consiste désormais à « mener ou soutenir » des activités. Ainsi, la subvention aux acteurs du territoire est-elle reconnue comme d’intérêt local (juridiquement du moins) sortant fonds de soutiens aux ASI de l’illégalité

-à la demande des associations de collectivités, l’action internationale est élargie à « toute action internationale » et non pas uniquement aux « actions de coopération ou d’aide au développement » même si cet article est issue d’une loi sur l’Aide au développement.

-enfin, concernant les conventions, si l’article n’a pas été supprimé, il a été suffisamment modifié en retirant des obligations conventionnelles, l’inscription des montants à engager (ceux-ci restant à énoncer dans la délibération encadrant tout engagement).

Nous attirerons l’attention des collectivités sur trois points importants à nos yeux :

-dans sa volonté de « coordonner » l’engagement à l’international, l’Etat a inscrit en tête d’article, le « respects des engagements internationaux » : les collectivités locales devront, à l’avenir, être très attentives aux négociations d’accords bilatéraux (voir l’accord avec l’Inde sur la coopération urbaine) qui s’imposeront à elles.

-toujours dans ce cadre, le dernier amendement du rapporteur de la loi, le Sénateur Dufau, est potentiellement lourd de conséquences. Ainsi les collectivités locales devront inscrire leurs actions d’aide au développement « dans les priorités, les objectifs et les principes de la politique de développement et de solidarité internationale de la France énoncés à la présente loi » ce qui lie les collectivités locales à la politique de développement de l’Etat. Cet ajout n’est-il pas en contradiction avec le principe d’autonomie des collectivités locales inscrit dans la constitution ?

-enfin, malgré un amendement du Député JM Testart et une demande de l’ARF, la possibilité de pouvoir signer avec des Etats, sous le couvert du MAE, a été écartée, malgré une expérience positive pour les DOM, des pratiques nombreuses (Pays de la Loire –Burundi / Basse Normandie – Macédoine, ….) et des nécessités fortes (notamment pour les régions transfrontalières de micro-états : PACA / Monaco, Midi Pyrénées / Andorre, …)

Le texte sera débattu au Sénat début mars. Gageons que ces points seront en partie abordés.

Pour aller plus loin

Webinaire concernant l’évolution juridique de la loi sur la coopération décentralisée : bilan des débats et texte voté le 10 février 2014 à l’Assemblée nationale (Gratuit))

L’Agence COOP DEC Conseil propose un webinaire gratuit (conférence par internet pouvant être suivie de votre bureau) concernant nos commentaires de cette loi,

•le vendredi 28 février 2014 à 13h00.

Pour recevoir l’adresse de la salle virtuelle, merci de vous inscrire par ce lien : https://docs.google.com/forms/d/16cgYtFYT9fRs9cEEyRv1DJoN-Q_o3zo40BIp5Iuzrz4/viewform
 

Pour lire le texte adopté par l'Assemblée Nationale

Pour rappel, Pascal Canfin, Ministre délégué chargé du développement, a présenté au Conseil des ministres du 11 décembre 2013 un projet de loi d'orientation et de programmation relatif à la politique de développement et de solidarité internationale.

Le Parlement qui, jusqu’à présent, ne pouvait examiner cette politique que dans le cadre de la loi de finances, aura ainsi l’occasion de débattre en détail de ses principes et de ses orientations. Ainsi, il sera désormais en mesure d’exercer pleinement sa mission de contrôle et d’évaluation sur cette politique. La société civile sera, elle aussi, régulièrement consultée : en même temps que le projet de loi, le Conseil des ministres adoptera un décret créant une instance de concertation pérenne où seront représentés l’ensemble des actrices et acteurs du développement et de la solidarité internationale. Une telle instance n’existait plus depuis 2008.

Pour continuer la lecture sur le site du Ministère des Affaires Etrangères

Pour télécharger le projet de loi sur le site de l'Assemblée Nationale

Analyse du projet de loi par l'agence COOP DEC Conseil

Le 11 décembre dernier, le Ministre délégué au Développement a présenté en conseil des ministres un projet de loi d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.

Ce projet encadrera désormais les politiques d’aide au développement engagées par la France.

 Même si l’action internationale a été reconnue dernièrement comme dépassant très largement les politiques d’aide, cette proposition de loi est l’occasion de faire évoluer le cadre juridique de l’engagement international des collectivités françaises.

Dans l’article 9 de cette loi, le régime de l’AICT est ainsi encadré :

L’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 1115-1. - Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir des actions de coopération ou d'aide au développement ainsi que des actions à caractère humanitaire. A cette fin, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des autorités locales étrangères.

Ces conventions et les délibérations adoptées à cet effet autorisent les actions envisagées et précisent leur objet et le montant prévisionnel des engagements financiers. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 3131-1, L. 3131-2, L. 4141-1 et L. 4141-2. Les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 leur sont applicables. »

Cette loi devrait être présentée au vote du parlement à partir de février 2014.
 
Plusieurs points marquent une évolution importante :

-       «  les collectivités peuvent soutenir des actions de coopération ou d’aide au développement »

o   désormais, l’intérêt local, au plan juridique, est présupposé même pour les subventions aux associations, concernant des projets de solidarité internationale. Ainsi, le principal point de risque juridique, à l’origine des dernières jurisprudences, est évacué.

-       « A cette fin, les collectivités territoriales peuvent conclure des conventions »

o   la convention n’est plus l’unique outil pour engager des projets. Elle n’est plus un préalable obligatoire pour certaines actions et projets donc les phases de négociation et les premières missions sont couvertes soit par simple délibération.

  Par contre, on regrettera que le MAE ait souhaité maintenir une formulation apparue en 2007 et qui met hors la loi bon nombre de démarches de collectivités, notamment dans le cadre de jumelage ou d’accords symboliques (ce qui concerne près de 80% des conventions recensées tout de même) :

-       « Ces conventions et les délibérations adoptées à cet effet autorisent les actions envisagées et précisent leur objet et le montant prévisionnel des engagements » est une formule qui ne tient pas compte soit des accords signés dans le cadre de jumelage, soit de la phase politique de mise en relation, qui précède souvent les projets concrets.

-       Par ailleurs, cette formulation traduit une méconnaissance des modalités de fonctionnement des collectivités locales qui, doivent délibérer pour tout engagement financier, cette délibération étant ensuite transmise automatiquement à l’Etat (Préfet) pour contrôle de légalité. Ainsi, cette obligation est redondante avec les autres articles du CGCT !

 Enfin, on regrettera que le MAE ait trouvé nécessaire de rappeler un certain nombre d’autres points qui apparaissent déjà dans le CGCT et qui ne font qu’alourdir cette loi :

-       comme toutes délibérations des collectivités, les délibérations concernant l’international « entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’Etat… » S’il n’existe pas de régime dérogatoire, pourquoi rappeler le régime général ?
 
Gageons que les députés (dont 360 -62,4%- appartiennent à un conseil municipal) sauront simplifier cette proposition lors de la première lecture.
 
Pour préparer la discussion parlementaire, l’Agence COOP DEC Conseil souhaite recenser toutes les conventions signées depuis 2010, qui n’ont pu, pour diverses raisons, inscrire « le montant prévisionnel des engagements » pour démontrer la difficulté de cette disposition. Merci, dans ce cadre, de nous envoyer ces exemples de conventions (documents publics).

Pour aller plus loin :

L’Agence COOP DEC Conseil propose un webinaire gratuit (conférence par internet pouvant être suivie de votre bureau) concernant les commentaires de cette loi, le mercredi 22 janvier à 12 h.

Pour recevoir l’adresse de la salle virtuelle, merci de vous inscrire par ce lien : https://docs.google.com/forms/d/16cgYtFYT9fRs9cEEyRv1DJoN-Q_o3zo40BIp5Iuzrz4/viewform

Analyse du projet de loi par la Coordination Nord-Sud

Pour télécharger le document